人民大学教授陶然低保住房教育推动户籍制度改革三前提

户籍制度改革被放到了一个更重要的位置。本月初召开的中央经济工作会议明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

到2007年，官方公布的城市化率增加到45%，但目前具有城市户口的人口只占全国人口的33%左右，这之间多出的人口规模高达1.57亿，即体现了现有户籍制度下的“半城市化”状态。户籍制度改革已经呼吁多年，各地方政府也不乏探索，但却依然看不到根本性突破的迹象。问题还在于一个最原始的提问：怎样推动户籍制度改革？

CBN记者日前专访了中国人民大学经济学院教授、北大－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员陶然，在户籍改革领域，陶然进行了大量的调查研究。

现有户籍改革的局限

CBN：国家早在1997年开始就在近400个小城镇进行户籍改革试点，到2000年，中央和国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。小城镇已有的户籍改革的效果怎样？

陶然：有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革，并没有带来大量农民迁入小城镇的情况。

尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民。而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地和计划生育政策给予农民的二胎指标，所以这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。

在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。

CBN：大、中城市的户籍改革显得更难，基本上全国都没有实质性突破。几乎唯一例外的河南省郑州市的户籍改革，后来也被迫叫停了，在你看来症结在什么地方？

陶然：郑州的户籍改革给了我们深刻的指导意义。2001年，郑州实行新的户籍制度，并在2003年“全面放开”，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。

但这样做的结果是，2001年11月至2005年４月间郑州市转户的38万多人中，18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。这样，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的尴尬处境非常突出，特别是教育领域表现最为明显。迅猛增加的学生生源让郑州市的中小学班级爆满，有的班学生数目高达90多人；一些学校操场站不下全体学生，只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操制度。由于本地财政资源不足，郑州市政府最后只好叫停户籍制度改革。

郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入，并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务，无论这种资源是来自于中央转移支付，还是地方政府自有或新增的财力。

两个思想误区

CBN：对户籍改革的认识，我们接触到过两种完全不同的极端式看法，有人认为很简单，户籍制度只是一个人口登记和管理制度，所以只需要把户籍和相关的城市福利脱钩，然后进行一些技术层面的改革来完善人口大规模流动情况下的登记和管理就可以了；也有人认为户籍改革很难，涉及通盘利益，因为户籍与包括社会保险、社会救助、子女就学和住房等很多制度紧密关联，这导致很难脱钩，通盘改革难度过大。整体上，你怎么看这种认识。

陶然：这两个极端性的方向，是对户籍改革普遍的误解，这种误解在学术界和政府部门都存在。

目前中国就业领域已经非常市场化，尤其是非国有企业已经成为城市就业机会主要创造者的情况下，就业已经逐渐开始与城市户口脱钩，这种脱钩实际上意味着户籍与就业相关的社会保险，即所谓的“五险一金”（养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金）已经开始脱钩，这些保险是由雇主企业和雇员个人单独或共同缴纳的。

从这个意义上讲，目前一个地方的城市户口只意味着那些由市政当局所提供、与城市户口相关、具有排他性的那几项公共服务，主要包括以下三个维度：一是以城市最低生活保障为主的社会救助服务；二是以经济适用房和廉租房实物，或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，三是在城市公立学校平等就学的机会。

如果我们认同上述三项服务是市政当局应该为本地城市居民提供的必要公共服务，那么户籍制度的改革就既不像一些城市和省份最近所做的那么简单——通过发几个文件就宣称本城市已经进行了户籍制度改革，农业户口和非农业户口已经被“取消了”，改成了“城市常住居民”和“农村常住居民”；但也显然不像很多政府官员和学者所认为的那么复杂，以至于市政当局要给外来打工人口提供包括各种社会保险在内的福利。

改革的应有方案

CBN：按你的理解，户籍改革的核心关键在于最低生活保障、经济或廉租住房、子女平等就学权这三个维度。从这种角度出发，应该怎样推动户籍改革？

陶然：户籍改革的关键，就是寻找一个有效的融资机制，来渐进地把这三个维度的城市公共服务提供给那些已经进入城市、并以城市为主要收入来源和生活地的农村流动人口。

这首先就需要设置农村流动人口的“城市户口准入标准”，为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包（或者叫城市户口），从而促进乡村流动人口的完全城市化。为达到上述目标, 我认为需要设立以下三个思路：

第一，需要降低目前的流动人口向城市进行永久迁移、或者说申请城市户口的“准入标准”。比如，只要在该城市就业2~3年，申请时累计6~12个月，平均收入在一定标准（如1500~2000元，特大城市可以有所提高）以上，就能申请该城市户口；

第二，在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制（如城市最低生活保障）、子女就学和住房安排机制，构成一个“城市户籍福利包”；

第三，达到上述“城市户口准入标准”的乡村迁移人口，在自愿的基础上（无偿）放弃其在农村的农地（包括农地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。在城市打工的农民也可以选择不放弃农村土地，同时继续在城市打工，但就不自动享受城市户口对应的这三种福利；农民工也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。

当然，上述城市户口和农村土地之间的选择不应该包括宅基地。实际上，那些选择向城市进行永久迁移的人口，应该可以保留，也可以出卖自己在农村的宅基地。

CBN：在三个思路中，还是设立了落到城市户口的标准，但看起来这个标准并不难达到。

陶然：是的，对迁移人口获得城市户口设定了一些水平不太高的“城市户口准入标准”，即自愿放弃农地，而且在本城市居住达到一定的时间、月收入超过一定的水平。必须指出的是，这些标准远远低于现有的绝大部分地区的标准，即需要购商品房乃至投资入户，所以这显然对既有的户籍制度是一个突破。

但在户籍改革中，设定一定的城市户口准入标准是非常必要的，因为这可以防止短期内大量人口为享受福利包而涌入城市，这将有助于城市化过程的有序推进，鼓励迁移人口努力工作和创业，以达到上述准入标准。

特别需要指出，由于上述“户籍准入标准”只针对那些希望获得本地城市户口并享受相应福利的外来迁移人口，所以它不会对劳动力的外出打工（非永久流动）有任何负面的影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于劳动力所获得的收入而言，它实际上是逐渐降低的，这就实现了户籍制度的渐进式突破。

而随着越来越多的农村迁移人口实现了向城市的永久迁移，他们放弃的农地可以交给农村新增人口，留在农村的劳动力就可以逐渐扩大农业生产规模，并提高收入。当最终留守农村的那部分人的收入也达到城市“城市户口准入标准”所要求收入的时候，户籍制度的改革就彻底完成了。

教育和住房问题

CBN：你开列的低保、住房、子女就学三个维度，在郑州户籍改革中，子女就学是起很关键作用的一个因素。这意味着需要加大对城市中小学阶段的教育投入。这应该怎样统筹解决？

陶然：子女平等入学权利是城市福利包的重要内容，我认为至少应该保证9年制义务教育阶段的城市公立学校服务。

本世纪初我国对农村义务教育进行了大规模校舍投资，但近年来，由于计划生育政策以及外出务工，当前一些农村地区，特别是中部地区的农村中小学已经无法招满学生，这导致校舍尤其是村办小学校舍开始出现严重浪费。因此，进一步的教育改革需要考虑更高效地使用教育资源，特别是在户籍制度改革的同时，增加向质量更高的城市公立教育的投入，并专项用于外来打工者子女的就学。

这样，申请到城市户口的外来迁移人口子女，其就学资金由城市本地政府提供。但这并不意味着那些不愿申请城市户口的其他外来迁移人口，其子女不能在城市公立学校就学。

CBN：住房是另一个核心问题。目前各个城市的住房保障，都是只面对具有本地户口的城市居民。放开户籍的话，怎样满足？

陶然：要实现户籍制度改革的突破，可以考虑户籍制度、农地制度、征地制度和财税体制的联动。比如要求申请城市户籍者放弃农地，开征以城市存量房地产为税基的财产税，以及在农地转化为非农地过程中允许农民与用地者直接谈判，但政府征收土地增值税等等，就不仅可以摆脱目前糟糕的土地财政情况，为城市基础设施建设提供财源，也可以改变城市化过程中失地农民利益受损的局面，甚至可以为户籍制度改革提供一些财政资源。

特别有意思的是，通过一些有效的改革措施，还可以大大节省成本。我们近年来在广东的广州、深圳和东莞等地进行的调查表明，由于广东实行了集体建设用地可以直接进入城市土地市场的地方政策，本地工业发展很快，外来流动人口居住需求很大，地方政府在管理所谓“城郊村”、“城中村”、“小产权房”等方面相对宽松，这就使得城郊的农民和村集体有很强的积极性提供大量租金便宜、设施也基本完备的廉价租房供外来人口居住，而本地农民和村集体也因此获得很大的土地收益。在这些地区，由于政府在土地政策上的松绑，市场自己，而不是政府，就在很大程度上解决了流动人口的居住问题。实际上，所谓“城中村”、“城郊村”的改造，不能够总是通过拆迁把原来居住的农民和外来租住的流动人口赶出去，完全可以在城市规划到位的情况下允许村集体和农民自主开发，政府可以通过房屋、土地税收进行调节，而且这些税收可以部分用于“城中村”和“城郊村”基础设施改善，这就不仅解决了“城中村”和“城郊村”的基础设施改造问题，也兼顾了失地农民的利益，还解决了户籍制度改革中外来流动人口的住房问题。

CBN：在你的改革设计中，除了户籍政策之外，实际上综合了土地政策、财政政策等多个方向，这是否会加大改革的难度？

陶然：必须承认，上述任何一项改革都并非易事，但考虑到户籍制度改革关系到上亿的城市流动人口和他们几亿的家庭成员的生活和未来，任何困难都不应该成为维持现状的理由。

我们提出的系统性改革方案，其目的也就是通过户籍、土地、财税体制的统筹考虑。在充分利用既有制度合理成分的基础上，实施一种环环相扣的整体性改革。这将能够有效降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力，从而使得每个单项改革都变得更加容易，最后就实现户籍制度改革渐进但切实的突破。

对此，我们设计了一套非常详细的改革政策和渐进式方案，也正在努力和各级政府进行进一步的探讨和政策改革的推介。

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